Si un denominador común tiene la corrupción que ha invadido España en
la última década es el uso y abuso del regalo, el hábito del agasajo
sin complejos al alto cargo, al responsable de tomar aquellas decisiones
que pueden hacer prosperar un negocio.
Y también la costumbre del
donativo. ¿Cuántas veces se ha superado la línea donde lo que se
entiende por cortesía debe llamarse, simple y llanamente, soborno?
España ha sido un escenario de políticos acompañados de sobres con
billetes de 500 euros, de cuentas en países lejanos, de relojes de alta
gama, de joyería fina, bolsos de primeras marcas, viajes a paraísos
terrenales con los gastos pagados y cumpleaños para niños todo incluido.
También ha dejado para la posteridad el patrón de
traje-para-presidente-por-cuenta-ajena.
La consecuencia de esta feria del regalo ha sido un descrédito de la
política y de los políticos hasta el punto de que los ciudadanos
españoles consideran la corrupción como uno de los tres principales
problemas del país
. La respuesta a este conflicto no ha sido muy
contundente: ante la sospecha generalizada, se aprueba un código ético
.
Ahora bien, ¿existe una regulación que impida que ciertos hechos se
produzcan o estamos ante una forma de maquillaje? ¿Están nuestros altos
cargos preparados para no aceptar ningún tipo de regalo? Los expertos
tienen serias dudas al respecto.
En España,
los sobornos a extranjeros eran deducibles
La réplica a tanto sumario judicial ha sido la elaboración por parte
de los dirigentes políticos de códigos éticos, que se han consensuado,
aprobado, firmado y aplicado por decenas en el último lustro.
Puede
afirmarse que casi no hay comunidad autónoma sin código ético (Galicia
hace escasas semanas ha puesto en marcha un segundo código), puede
asegurarse que no hay partido político sin normas de conducta
. Con gran
aparato, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP)
elaboró un Código del Buen Gobierno Local en 2009 para su aplicación por
todos los ayuntamientos de España.
Entre sus objetivos estaba “servir
de instrumento que permita crear confianza entre los políticos y los
ciudadanos”, recogía principios de transparencia y ética pública, junto a
medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local,
aludía su redactado al fomento de la transparencia y la democracia
participativa, al respeto de la voluntad de la ciudadanía
. Todo un
compendio de grandes palabras y buenos propósitos.
Pero el texto avanzaba que se formarían comisiones de control.
Los
ayuntamientos deberían ratificar este documento y hacerlo suyo,
informarían de su existencia y contenido a la ciudadanía y velarían por
su cumplimiento.
Cinco años después de tanta buena intención, la FEMP
desconoce cuántos ayuntamientos españoles han ratificado este texto.
“Inicialmente, tenemos conocimiento de que lo aprobaron medio centenar,
pero realmente no hemos llevado la cuenta”, reconoció un portavoz.
Otro
detalle. El texto preveía la creación de un Observatorio de Evaluación
de Calidad Democrática que fiscalizaría la aplicación del Código
. No hay
constancia de que se haya creado dicho observatorio. Conclusión: no hay
datos de cuántos consistorios lo han aprobado y mucho menos de cómo lo
están aplicando.
“Aquí lo que existe es un
lampedusismo [cambiarlo todo para
que nada cambie]. Damos la apariencia de que el problema está resuelto
aprobando un código ético”, apunta Fernando Jiménez, profesor de la
Universidad de Murcia y experto en lucha contra la corrupción.
“Ya
tuvimos una época parecida después del caso Filesa y de los casos de
corrupción del felipismo. Son operaciones de
marketing.
Es una
oleada de regeneracionismo sin voluntad real de aplicar medidas
contundentes.
Se acaba de aprobar una ley de transparencia que para
haber llegado tan tarde es un paso muy corto. No hay voluntad de cambio
en los partidos políticos porque sus relaciones de apoyo son bases
clientelares.
Dentro de los partidos no se ha dejado maniobrar a la
gente crítica.
Tendría que haber un liderazgo social. Necesitan alguien
que quiera inmolarse en el proceso”.
No hay control de cuántos municipios cumplen con sus regulaciones
La prueba evidente de que tanta normativa no está resultando eficaz
es comprobar cómo España baja 10 puestos en el índice de Transparencia
Internacional de 2013 y cómo la percepción de que somos un país corrupto
no solo aumenta respecto de la política sino que ha llegado a la
actividad privada.
“En España no ha habido una política anticorrupción y lo que nos
falla son los mecanismos de control”, dice Manuel Villoria, catedrático y
miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional.
“Todo
el sistema está plagado de falta de valentía, de pactos interesados y de
acuerdos”. Villoria recuerda la iniciativa que tuvo el ministro
socialista Jordi Sevilla, titular de la cartera de Administraciones
Públicas, cuando consiguió que se aprobara en un Consejo de Ministros de
2005 el Código del Buen Gobierno del Gobierno.
Por aquel entonces, los
casos de corrupción estaban empezando a salir a la superficie y se
vendió aquella iniciativa como un acto ejemplar de regeneración.
El
código establecía que el ministerio haría un informe anual sobre su
cumplimiento. Desde febrero de 2005 nunca se ha presentado un informe en
ningún Consejo de Ministros, tanto de aquel Gobierno como del actual.
Todos y cada uno de estos códigos tratan de regular la conducta del
político y el alto cargo. Y, entre las normas a seguir, aclaran cuál es
el comportamiento que hay que tener hacia el regalo. Lo que sucede es
que la regulación es breve y ambigua.
¿Qué dicen los códigos éticos a la
española sobre los regalos? En líneas generales, repiten una misma
frase: “No se aceptarán regalos que sobrepasen los usos y costumbres de
la simple cortesía por parte de entidades y personas”. Así, uno tras
otro.
¿Forma parte el jamón de pata negra de los usos y costumbres de la
cortesía a la española? ¿Y la cesta de productos artesanos de primera
calidad? ¿Dónde se sobrepasa la cortesía? Mejor dicho, ¿cuánto cuesta
sobrepasarla, cuál es el precio?, ¿por qué nadie aporta una cifra?
Otro ejemplo. El Ayuntamiento de Palma de Mallorca anunció, durante
la legislatura bajo gobierno socialista, un borrador de código ético
según el cual quedaban prohibidos todos los regalos que superaran un
valor de 50 euros
. Por fin, un precio. Pues bien, meses después, cuando
el borrador fue consensuado, llegaron los matices y salió volando del
texto final el detalle de los 50 euros
. Todo se ha quedado en “usos y
costumbres de la simple cortesía”. ¿Por qué esa resistencia a señalar
una cifra?
Palma puso un límite de 50 euros, pero la cifra saltó en el texto final
“Aquí actuamos de cara a la galería”, sostiene Francisco Cardona,
exfuncionario de la OCDE especializado en gobernanza pública y políticas
anticorrupción. “No hay mecanismos de control, porque el control está
politizado y no hay protección para el denunciante.
La lucha
anticorrupción se ha confiado al código penal. Si no hay condena, no hay
delito. La mejor regulación es aquella en la que el regalo está
prohibido. Porque el regalo o la invitación es un coladero.
Cuando en la
OCDE tratamos de regular ese asunto nos encontramos con que no había
problemas en los países del norte, pero en el sur había otros
estándares.
Dicen que es una cuestión religiosa, que los luteranos son
más estrictos en este terreno
. L
ogramos
que 40 países se adhirieran a un Convenio para evitar el soborno a
funcionarios extranjeros elaborado en 1997 por Estados Unidos, porque
allí el soborno es delito federal
. En España nos encontrábamos con que
los sobornos a funcionarios extranjeros eran deducibles del impuesto de
sociedades”. La OCDE no ha llegado a sancionar a España, pero sí ha
dejado ver en sus informes que no se investiga el comportamiento ético
de nuestras empresas en el exterior.
La última aportación a la bibliografía sobre códigos éticos procede
de Galicia
. A pesar de que la Xunta ya contaba con un código desde los
tiempos del bipartito (“no se aceptarán regalos que superen los usos
habituales de cortesía”, decía el texto), la oleada de casos que afectan
a municipios de toda condición, ha decidido al presidente Feijoo a
buscar una segunda redacción:
“Los altos cargos y empleados públicos no
podrán aceptar, recibir o solicitar ningún regalo, dádiva, beneficio o
favor para sí mismo y para su círculo familiar inmediato por parte de
personas físicas o jurídicas”. Y para que no haya duda “se restringe lo
que puede ser entendido como cortesía institucional”.
Y le pone un
precio: siempre que no rebase el importe máximo de 90 euros.
Así que el detalle de los 90 euros
gallegos se convierte en
todo un referente cuando la bibliografía sobre la materia en
suficientemente extensa en Europa.
Así, la OCDE redactó una especie de
manual sobre regalos para altos cargos donde, entre otros conceptos
señala el de “valor de mercado” de un regalo en el momento de ser
recibido
. También menciona la figura del “regalo que debe ser
reportado”.
La Cámara Internacional de Comercio (ICC) ha hecho una
revisión de las normas a seguir en esta materia: el documento tiene 4
folios y llega a determinar que “las invitaciones de bajo coste como
bebidas no alcohólicas” pueden ser aceptadas.
Y, si no fuera suficiente,
la Comisión Europea elaboró en 2012 una guía sobre “regalos e
invitaciones” para los altos cargos.
El documento tiene ocho folios y
señala varias escalas de aceptación de regalos según valgan menos de 50
euros, entre 50 y 150 (que necesitan de un permiso) o sobrepasen los 150
euros (que están directamente prohibidos). ¿Por qué ningún código ético
español se ha inspirado en estos documentos?
La creencia de que legislando se acaba con el problema ha llegado
hasta el sector privado
. Algunas modificaciones incluidas en el Código
Penal en 2010 introducían un nuevo concepto como es el “soborno entre
particulares”, de tal manera que el cohecho ya no solo afectaba al
funcionario público, si no que la ley entraba a discernir sobre lo que
podía suceder en la esfera de la empresa privada.
A partir de ese
momento, muchas empresas privadas han introducido códigos de conducta,
establecido normas de prevención e incluso desarrollado planes de
formación para sus ejecutivos y empleados.
“En un palco de fútbol hay que preguntarse quién te ponen al lado”
La iniciativa motivó muchas críticas en el mundo de la empresa.
“No
se percibe la necesidad de la criminalización de estas conductas en el
sector privado, por cuanto la lesividad que ocasionan no alcanza
relevancia suficiente para su sanción en el ámbito penal”, decía una
nota del despacho Garrigues.
“Parece que hubiera sido más adecuado
sancionar las conductas de corrupción privada en el ámbito de la
regulación de la competencia, y dejar su sanción penal para los casos
realmente graves de distorsión de la concurrencia”
. No obstante, las
empresas privadas también se abrazaron al código de conducta. ¿Eficacia?
Está por ver, aunque en el sector privado está mucho mejor regulada la
protección al denunciante.
Usos y costumbres. Normas de cortesía y hospitalidad
. En la
interpretación de estas palabras descansa la línea entre lo que es un
obsequio y lo que puede ser un regalo comprometedor. Varios años después
y varios centenares de imputados más tarde, no parecen firmemente
sentadas las bases de una verdadera política anticorrupción ni de un
cambio de cultura, según los expertos.
Ejemplo de que muchos detalles no han cambiado siguen vigentes.
¿Entra dentro de las normas de cortesía aceptar una invitación al palco
de un club de fútbol en un partido de la Champions League? La entrada
más cara para uno de esos encuentros suele superar con creces los 100
euros. La pregunta la responde Manuel Villoria:
“El palco de un estadio
de fútbol es el espacio ideal del
lobbismo. Aquí la pregunta
que hay que hacerse es otra: ‘¿A quién te han puesto al lado en el
palco?’. Así que ya no solo hay que mirar el valor de la localidad sino
la identidad y los intereses que representa quien está sentado a tu
derecha”.
