La respuesta a la corrupción es aprobar decenas de códigos éticos sin mecanismos de control
Los textos evitan señalar un precio a partir del cual no debe aceptarse un obsequio.
La corrupción va más allá del típico intercambio de maletines. / James Lauritz (Getty Images)
Si un denominador común tiene la corrupción que ha invadido España en
la última década es el uso y abuso del regalo, el hábito del agasajo
sin complejos al alto cargo, al responsable de tomar aquellas decisiones
que pueden hacer prosperar un negocio.
Y también la costumbre del donativo. ¿Cuántas veces se ha superado la línea donde lo que se entiende por cortesía debe llamarse, simple y llanamente, soborno?
España ha sido un escenario de políticos acompañados de sobres con billetes de 500 euros, de cuentas en países lejanos, de relojes de alta gama, de joyería fina, bolsos de primeras marcas, viajes a paraísos terrenales con los gastos pagados y cumpleaños para niños todo incluido.
También ha dejado para la posteridad el patrón de traje-para-presidente-por-cuenta-ajena.
La consecuencia de esta feria del regalo ha sido un descrédito de la política y de los políticos hasta el punto de que los ciudadanos españoles consideran la corrupción como uno de los tres principales problemas del país
. La respuesta a este conflicto no ha sido muy contundente: ante la sospecha generalizada, se aprueba un código ético
. Ahora bien, ¿existe una regulación que impida que ciertos hechos se produzcan o estamos ante una forma de maquillaje? ¿Están nuestros altos cargos preparados para no aceptar ningún tipo de regalo? Los expertos tienen serias dudas al respecto.
La réplica a tanto sumario judicial ha sido la elaboración por parte de los dirigentes políticos de códigos éticos, que se han consensuado, aprobado, firmado y aplicado por decenas en el último lustro.
Puede afirmarse que casi no hay comunidad autónoma sin código ético (Galicia hace escasas semanas ha puesto en marcha un segundo código), puede asegurarse que no hay partido político sin normas de conducta
. Con gran aparato, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) elaboró un Código del Buen Gobierno Local en 2009 para su aplicación por todos los ayuntamientos de España.
Entre sus objetivos estaba “servir de instrumento que permita crear confianza entre los políticos y los ciudadanos”, recogía principios de transparencia y ética pública, junto a medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local, aludía su redactado al fomento de la transparencia y la democracia participativa, al respeto de la voluntad de la ciudadanía
. Todo un compendio de grandes palabras y buenos propósitos.
Pero el texto avanzaba que se formarían comisiones de control.
Los ayuntamientos deberían ratificar este documento y hacerlo suyo, informarían de su existencia y contenido a la ciudadanía y velarían por su cumplimiento.
Cinco años después de tanta buena intención, la FEMP desconoce cuántos ayuntamientos españoles han ratificado este texto.
“Inicialmente, tenemos conocimiento de que lo aprobaron medio centenar, pero realmente no hemos llevado la cuenta”, reconoció un portavoz.
Otro detalle. El texto preveía la creación de un Observatorio de Evaluación de Calidad Democrática que fiscalizaría la aplicación del Código
. No hay constancia de que se haya creado dicho observatorio. Conclusión: no hay datos de cuántos consistorios lo han aprobado y mucho menos de cómo lo están aplicando.
“Aquí lo que existe es un lampedusismo [cambiarlo todo para que nada cambie]. Damos la apariencia de que el problema está resuelto aprobando un código ético”, apunta Fernando Jiménez, profesor de la Universidad de Murcia y experto en lucha contra la corrupción.
“Ya tuvimos una época parecida después del caso Filesa y de los casos de corrupción del felipismo. Son operaciones de marketing.
Es una oleada de regeneracionismo sin voluntad real de aplicar medidas contundentes.
Se acaba de aprobar una ley de transparencia que para haber llegado tan tarde es un paso muy corto. No hay voluntad de cambio en los partidos políticos porque sus relaciones de apoyo son bases clientelares.
Dentro de los partidos no se ha dejado maniobrar a la gente crítica.
Tendría que haber un liderazgo social. Necesitan alguien que quiera inmolarse en el proceso”.
La prueba evidente de que tanta normativa no está resultando eficaz es comprobar cómo España baja 10 puestos en el índice de Transparencia Internacional de 2013 y cómo la percepción de que somos un país corrupto no solo aumenta respecto de la política sino que ha llegado a la actividad privada.
“En España no ha habido una política anticorrupción y lo que nos falla son los mecanismos de control”, dice Manuel Villoria, catedrático y miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional.
“Todo el sistema está plagado de falta de valentía, de pactos interesados y de acuerdos”. Villoria recuerda la iniciativa que tuvo el ministro socialista Jordi Sevilla, titular de la cartera de Administraciones Públicas, cuando consiguió que se aprobara en un Consejo de Ministros de 2005 el Código del Buen Gobierno del Gobierno.
Por aquel entonces, los casos de corrupción estaban empezando a salir a la superficie y se vendió aquella iniciativa como un acto ejemplar de regeneración.
El código establecía que el ministerio haría un informe anual sobre su cumplimiento. Desde febrero de 2005 nunca se ha presentado un informe en ningún Consejo de Ministros, tanto de aquel Gobierno como del actual.
Todos y cada uno de estos códigos tratan de regular la conducta del político y el alto cargo. Y, entre las normas a seguir, aclaran cuál es el comportamiento que hay que tener hacia el regalo. Lo que sucede es que la regulación es breve y ambigua.
¿Qué dicen los códigos éticos a la española sobre los regalos? En líneas generales, repiten una misma frase: “No se aceptarán regalos que sobrepasen los usos y costumbres de la simple cortesía por parte de entidades y personas”. Así, uno tras otro.
¿Forma parte el jamón de pata negra de los usos y costumbres de la cortesía a la española? ¿Y la cesta de productos artesanos de primera calidad? ¿Dónde se sobrepasa la cortesía? Mejor dicho, ¿cuánto cuesta sobrepasarla, cuál es el precio?, ¿por qué nadie aporta una cifra?
Otro ejemplo. El Ayuntamiento de Palma de Mallorca anunció, durante la legislatura bajo gobierno socialista, un borrador de código ético según el cual quedaban prohibidos todos los regalos que superaran un valor de 50 euros
. Por fin, un precio. Pues bien, meses después, cuando el borrador fue consensuado, llegaron los matices y salió volando del texto final el detalle de los 50 euros
. Todo se ha quedado en “usos y costumbres de la simple cortesía”. ¿Por qué esa resistencia a señalar una cifra?
“Aquí actuamos de cara a la galería”, sostiene Francisco Cardona, exfuncionario de la OCDE especializado en gobernanza pública y políticas anticorrupción. “No hay mecanismos de control, porque el control está politizado y no hay protección para el denunciante.
La lucha anticorrupción se ha confiado al código penal. Si no hay condena, no hay delito. La mejor regulación es aquella en la que el regalo está prohibido. Porque el regalo o la invitación es un coladero.
Cuando en la OCDE tratamos de regular ese asunto nos encontramos con que no había problemas en los países del norte, pero en el sur había otros estándares.
Dicen que es una cuestión religiosa, que los luteranos son más estrictos en este terreno
. Logramos que 40 países se adhirieran a un Convenio para evitar el soborno a funcionarios extranjeros elaborado en 1997 por Estados Unidos, porque allí el soborno es delito federal
. En España nos encontrábamos con que los sobornos a funcionarios extranjeros eran deducibles del impuesto de sociedades”. La OCDE no ha llegado a sancionar a España, pero sí ha dejado ver en sus informes que no se investiga el comportamiento ético de nuestras empresas en el exterior.
La última aportación a la bibliografía sobre códigos éticos procede de Galicia
. A pesar de que la Xunta ya contaba con un código desde los tiempos del bipartito (“no se aceptarán regalos que superen los usos habituales de cortesía”, decía el texto), la oleada de casos que afectan a municipios de toda condición, ha decidido al presidente Feijoo a buscar una segunda redacción:
“Los altos cargos y empleados públicos no podrán aceptar, recibir o solicitar ningún regalo, dádiva, beneficio o favor para sí mismo y para su círculo familiar inmediato por parte de personas físicas o jurídicas”. Y para que no haya duda “se restringe lo que puede ser entendido como cortesía institucional”.
Y le pone un precio: siempre que no rebase el importe máximo de 90 euros.
Así que el detalle de los 90 euros gallegos se convierte en todo un referente cuando la bibliografía sobre la materia en suficientemente extensa en Europa.
Así, la OCDE redactó una especie de manual sobre regalos para altos cargos donde, entre otros conceptos señala el de “valor de mercado” de un regalo en el momento de ser recibido
. También menciona la figura del “regalo que debe ser reportado”.
La Cámara Internacional de Comercio (ICC) ha hecho una revisión de las normas a seguir en esta materia: el documento tiene 4 folios y llega a determinar que “las invitaciones de bajo coste como bebidas no alcohólicas” pueden ser aceptadas.
Y, si no fuera suficiente, la Comisión Europea elaboró en 2012 una guía sobre “regalos e invitaciones” para los altos cargos.
El documento tiene ocho folios y señala varias escalas de aceptación de regalos según valgan menos de 50 euros, entre 50 y 150 (que necesitan de un permiso) o sobrepasen los 150 euros (que están directamente prohibidos). ¿Por qué ningún código ético español se ha inspirado en estos documentos?
La creencia de que legislando se acaba con el problema ha llegado hasta el sector privado
. Algunas modificaciones incluidas en el Código Penal en 2010 introducían un nuevo concepto como es el “soborno entre particulares”, de tal manera que el cohecho ya no solo afectaba al funcionario público, si no que la ley entraba a discernir sobre lo que podía suceder en la esfera de la empresa privada.
A partir de ese momento, muchas empresas privadas han introducido códigos de conducta, establecido normas de prevención e incluso desarrollado planes de formación para sus ejecutivos y empleados.
La iniciativa motivó muchas críticas en el mundo de la empresa.
“No se percibe la necesidad de la criminalización de estas conductas en el sector privado, por cuanto la lesividad que ocasionan no alcanza relevancia suficiente para su sanción en el ámbito penal”, decía una nota del despacho Garrigues.
“Parece que hubiera sido más adecuado sancionar las conductas de corrupción privada en el ámbito de la regulación de la competencia, y dejar su sanción penal para los casos realmente graves de distorsión de la concurrencia”
. No obstante, las empresas privadas también se abrazaron al código de conducta. ¿Eficacia? Está por ver, aunque en el sector privado está mucho mejor regulada la protección al denunciante.
Usos y costumbres. Normas de cortesía y hospitalidad
. En la interpretación de estas palabras descansa la línea entre lo que es un obsequio y lo que puede ser un regalo comprometedor. Varios años después y varios centenares de imputados más tarde, no parecen firmemente sentadas las bases de una verdadera política anticorrupción ni de un cambio de cultura, según los expertos.
Ejemplo de que muchos detalles no han cambiado siguen vigentes. ¿Entra dentro de las normas de cortesía aceptar una invitación al palco de un club de fútbol en un partido de la Champions League? La entrada más cara para uno de esos encuentros suele superar con creces los 100 euros. La pregunta la responde Manuel Villoria:
“El palco de un estadio de fútbol es el espacio ideal del lobbismo. Aquí la pregunta que hay que hacerse es otra: ‘¿A quién te han puesto al lado en el palco?’. Así que ya no solo hay que mirar el valor de la localidad sino la identidad y los intereses que representa quien está sentado a tu derecha”.
Y también la costumbre del donativo. ¿Cuántas veces se ha superado la línea donde lo que se entiende por cortesía debe llamarse, simple y llanamente, soborno?
España ha sido un escenario de políticos acompañados de sobres con billetes de 500 euros, de cuentas en países lejanos, de relojes de alta gama, de joyería fina, bolsos de primeras marcas, viajes a paraísos terrenales con los gastos pagados y cumpleaños para niños todo incluido.
También ha dejado para la posteridad el patrón de traje-para-presidente-por-cuenta-ajena.
La consecuencia de esta feria del regalo ha sido un descrédito de la política y de los políticos hasta el punto de que los ciudadanos españoles consideran la corrupción como uno de los tres principales problemas del país
. La respuesta a este conflicto no ha sido muy contundente: ante la sospecha generalizada, se aprueba un código ético
. Ahora bien, ¿existe una regulación que impida que ciertos hechos se produzcan o estamos ante una forma de maquillaje? ¿Están nuestros altos cargos preparados para no aceptar ningún tipo de regalo? Los expertos tienen serias dudas al respecto.
La réplica a tanto sumario judicial ha sido la elaboración por parte de los dirigentes políticos de códigos éticos, que se han consensuado, aprobado, firmado y aplicado por decenas en el último lustro.
Puede afirmarse que casi no hay comunidad autónoma sin código ético (Galicia hace escasas semanas ha puesto en marcha un segundo código), puede asegurarse que no hay partido político sin normas de conducta
. Con gran aparato, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) elaboró un Código del Buen Gobierno Local en 2009 para su aplicación por todos los ayuntamientos de España.
Entre sus objetivos estaba “servir de instrumento que permita crear confianza entre los políticos y los ciudadanos”, recogía principios de transparencia y ética pública, junto a medidas para mejorar la gestión y calidad de la democracia local, aludía su redactado al fomento de la transparencia y la democracia participativa, al respeto de la voluntad de la ciudadanía
. Todo un compendio de grandes palabras y buenos propósitos.
Pero el texto avanzaba que se formarían comisiones de control.
Los ayuntamientos deberían ratificar este documento y hacerlo suyo, informarían de su existencia y contenido a la ciudadanía y velarían por su cumplimiento.
Cinco años después de tanta buena intención, la FEMP desconoce cuántos ayuntamientos españoles han ratificado este texto.
“Inicialmente, tenemos conocimiento de que lo aprobaron medio centenar, pero realmente no hemos llevado la cuenta”, reconoció un portavoz.
Otro detalle. El texto preveía la creación de un Observatorio de Evaluación de Calidad Democrática que fiscalizaría la aplicación del Código
. No hay constancia de que se haya creado dicho observatorio. Conclusión: no hay datos de cuántos consistorios lo han aprobado y mucho menos de cómo lo están aplicando.
“Aquí lo que existe es un lampedusismo [cambiarlo todo para que nada cambie]. Damos la apariencia de que el problema está resuelto aprobando un código ético”, apunta Fernando Jiménez, profesor de la Universidad de Murcia y experto en lucha contra la corrupción.
“Ya tuvimos una época parecida después del caso Filesa y de los casos de corrupción del felipismo. Son operaciones de marketing.
Es una oleada de regeneracionismo sin voluntad real de aplicar medidas contundentes.
Se acaba de aprobar una ley de transparencia que para haber llegado tan tarde es un paso muy corto. No hay voluntad de cambio en los partidos políticos porque sus relaciones de apoyo son bases clientelares.
Dentro de los partidos no se ha dejado maniobrar a la gente crítica.
Tendría que haber un liderazgo social. Necesitan alguien que quiera inmolarse en el proceso”.
La prueba evidente de que tanta normativa no está resultando eficaz es comprobar cómo España baja 10 puestos en el índice de Transparencia Internacional de 2013 y cómo la percepción de que somos un país corrupto no solo aumenta respecto de la política sino que ha llegado a la actividad privada.
“En España no ha habido una política anticorrupción y lo que nos falla son los mecanismos de control”, dice Manuel Villoria, catedrático y miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional.
“Todo el sistema está plagado de falta de valentía, de pactos interesados y de acuerdos”. Villoria recuerda la iniciativa que tuvo el ministro socialista Jordi Sevilla, titular de la cartera de Administraciones Públicas, cuando consiguió que se aprobara en un Consejo de Ministros de 2005 el Código del Buen Gobierno del Gobierno.
Por aquel entonces, los casos de corrupción estaban empezando a salir a la superficie y se vendió aquella iniciativa como un acto ejemplar de regeneración.
El código establecía que el ministerio haría un informe anual sobre su cumplimiento. Desde febrero de 2005 nunca se ha presentado un informe en ningún Consejo de Ministros, tanto de aquel Gobierno como del actual.
Todos y cada uno de estos códigos tratan de regular la conducta del político y el alto cargo. Y, entre las normas a seguir, aclaran cuál es el comportamiento que hay que tener hacia el regalo. Lo que sucede es que la regulación es breve y ambigua.
¿Qué dicen los códigos éticos a la española sobre los regalos? En líneas generales, repiten una misma frase: “No se aceptarán regalos que sobrepasen los usos y costumbres de la simple cortesía por parte de entidades y personas”. Así, uno tras otro.
¿Forma parte el jamón de pata negra de los usos y costumbres de la cortesía a la española? ¿Y la cesta de productos artesanos de primera calidad? ¿Dónde se sobrepasa la cortesía? Mejor dicho, ¿cuánto cuesta sobrepasarla, cuál es el precio?, ¿por qué nadie aporta una cifra?
Otro ejemplo. El Ayuntamiento de Palma de Mallorca anunció, durante la legislatura bajo gobierno socialista, un borrador de código ético según el cual quedaban prohibidos todos los regalos que superaran un valor de 50 euros
. Por fin, un precio. Pues bien, meses después, cuando el borrador fue consensuado, llegaron los matices y salió volando del texto final el detalle de los 50 euros
. Todo se ha quedado en “usos y costumbres de la simple cortesía”. ¿Por qué esa resistencia a señalar una cifra?
“Aquí actuamos de cara a la galería”, sostiene Francisco Cardona, exfuncionario de la OCDE especializado en gobernanza pública y políticas anticorrupción. “No hay mecanismos de control, porque el control está politizado y no hay protección para el denunciante.
La lucha anticorrupción se ha confiado al código penal. Si no hay condena, no hay delito. La mejor regulación es aquella en la que el regalo está prohibido. Porque el regalo o la invitación es un coladero.
Cuando en la OCDE tratamos de regular ese asunto nos encontramos con que no había problemas en los países del norte, pero en el sur había otros estándares.
Dicen que es una cuestión religiosa, que los luteranos son más estrictos en este terreno
. Logramos que 40 países se adhirieran a un Convenio para evitar el soborno a funcionarios extranjeros elaborado en 1997 por Estados Unidos, porque allí el soborno es delito federal
. En España nos encontrábamos con que los sobornos a funcionarios extranjeros eran deducibles del impuesto de sociedades”. La OCDE no ha llegado a sancionar a España, pero sí ha dejado ver en sus informes que no se investiga el comportamiento ético de nuestras empresas en el exterior.
La última aportación a la bibliografía sobre códigos éticos procede de Galicia
. A pesar de que la Xunta ya contaba con un código desde los tiempos del bipartito (“no se aceptarán regalos que superen los usos habituales de cortesía”, decía el texto), la oleada de casos que afectan a municipios de toda condición, ha decidido al presidente Feijoo a buscar una segunda redacción:
“Los altos cargos y empleados públicos no podrán aceptar, recibir o solicitar ningún regalo, dádiva, beneficio o favor para sí mismo y para su círculo familiar inmediato por parte de personas físicas o jurídicas”. Y para que no haya duda “se restringe lo que puede ser entendido como cortesía institucional”.
Y le pone un precio: siempre que no rebase el importe máximo de 90 euros.
Así que el detalle de los 90 euros gallegos se convierte en todo un referente cuando la bibliografía sobre la materia en suficientemente extensa en Europa.
Así, la OCDE redactó una especie de manual sobre regalos para altos cargos donde, entre otros conceptos señala el de “valor de mercado” de un regalo en el momento de ser recibido
. También menciona la figura del “regalo que debe ser reportado”.
La Cámara Internacional de Comercio (ICC) ha hecho una revisión de las normas a seguir en esta materia: el documento tiene 4 folios y llega a determinar que “las invitaciones de bajo coste como bebidas no alcohólicas” pueden ser aceptadas.
Y, si no fuera suficiente, la Comisión Europea elaboró en 2012 una guía sobre “regalos e invitaciones” para los altos cargos.
El documento tiene ocho folios y señala varias escalas de aceptación de regalos según valgan menos de 50 euros, entre 50 y 150 (que necesitan de un permiso) o sobrepasen los 150 euros (que están directamente prohibidos). ¿Por qué ningún código ético español se ha inspirado en estos documentos?
La creencia de que legislando se acaba con el problema ha llegado hasta el sector privado
. Algunas modificaciones incluidas en el Código Penal en 2010 introducían un nuevo concepto como es el “soborno entre particulares”, de tal manera que el cohecho ya no solo afectaba al funcionario público, si no que la ley entraba a discernir sobre lo que podía suceder en la esfera de la empresa privada.
A partir de ese momento, muchas empresas privadas han introducido códigos de conducta, establecido normas de prevención e incluso desarrollado planes de formación para sus ejecutivos y empleados.
La iniciativa motivó muchas críticas en el mundo de la empresa.
“No se percibe la necesidad de la criminalización de estas conductas en el sector privado, por cuanto la lesividad que ocasionan no alcanza relevancia suficiente para su sanción en el ámbito penal”, decía una nota del despacho Garrigues.
“Parece que hubiera sido más adecuado sancionar las conductas de corrupción privada en el ámbito de la regulación de la competencia, y dejar su sanción penal para los casos realmente graves de distorsión de la concurrencia”
. No obstante, las empresas privadas también se abrazaron al código de conducta. ¿Eficacia? Está por ver, aunque en el sector privado está mucho mejor regulada la protección al denunciante.
Usos y costumbres. Normas de cortesía y hospitalidad
. En la interpretación de estas palabras descansa la línea entre lo que es un obsequio y lo que puede ser un regalo comprometedor. Varios años después y varios centenares de imputados más tarde, no parecen firmemente sentadas las bases de una verdadera política anticorrupción ni de un cambio de cultura, según los expertos.
Ejemplo de que muchos detalles no han cambiado siguen vigentes. ¿Entra dentro de las normas de cortesía aceptar una invitación al palco de un club de fútbol en un partido de la Champions League? La entrada más cara para uno de esos encuentros suele superar con creces los 100 euros. La pregunta la responde Manuel Villoria:
“El palco de un estadio de fútbol es el espacio ideal del lobbismo. Aquí la pregunta que hay que hacerse es otra: ‘¿A quién te han puesto al lado en el palco?’. Así que ya no solo hay que mirar el valor de la localidad sino la identidad y los intereses que representa quien está sentado a tu derecha”.
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